حجت نظری در گفت و گو با اسکان نیوز:
نمی‌توان مسئولِ مسلوب‌الاختیار داشت/بودجه مصوب شورا برای شهرداری اهمیتی ندارد
این روزها برخی از اعضای شورای شهر تهران از رفتار مدیران شهری نسبت به شورا گلایه مند هستند. چه آنها که شفاف از تریبون شورا گلایه هایشان را مطرح می کنند و چه کسانی که با طعنه و کنایه دلخوری هایشان را می گویند. این که نباید از جمع رفقا و هم دانشگاهی ها مدیران شهری را انتخاب کرد.
به گزارش معاونت ارتباطات و بین الملل شورای اسلامی شهر تهران اسکان نيوز با حجت نظری حقوقدان و عضو شورای شهر تهران درباره رابطه شورا و شهرداری به گفتگو نشسته که در ادامه می‌خوانید:
خاطرم هست زمانی محمد باقر قالیباف به شورای عالی استان ها رفت و در آنجا جمله ای جنجالی گفت با این مضمون که برخی «متأسفانه گاهی برخی شهرداران ضعیف النفس مانند من، در مقابل دخالت‌های شوراها کوتاه می‌آیند و اعلام می‌کنند مجبوری این باج را به شورا بدهی. این آغاز یک سقوط بزرگ است» به نظر می آید تعریف نامشخص رابطه شهردار و شورا باعث شده گاهی نظارت دخالت در اجرا تفسیر شود . چند هفته پیش هم رییس کمیسیون فرهنگی اجتماعی شورا از بی توجهی مدیران شهری به تذکرات اعضای شورای شهر گلایه داشت . چرا به دنبال چارچوب های شفافی برای رابطه شورا و شهرداری نیستیم ،موضوعی که آقای آخوندی زمانی که برنامه های خود را در صحن شورا مطرح می کرد به آن اشاره کرد . این که تنهاقانون رابطه شورا و شهرداری را تعزیف کند ؟
اولین سؤالی که پیش می‌آید این است که آیا اساساً شورا در قبال اقدامات شهردار و زیرمجموعه آن، مسئول است؟ اگر شورا مسئول اقدامات شهردار و زیرمجموعه آن است، آیا مسئول مسلوب‌الاختیار وجود دارد و می‌توان مسئولیتی بر عهده داشت درحالی‌که اختیاری وجود ندارد؟ اگر قرار است من مسئول و پاسخگوی اقدامات شهردار منطقه باشم، آیا منطق و عقل می‌پذیرد که من هیچ اختیاری در مورد نصب و تائید او نداشته باشم؟ هر کسی بخواهد درباره رابطه شورا و شهردار اظهارنظر کند، باید به این پرسش اصلی پاسخ دهد. اگر پاسخ این پرسش مثبت بود، باید برای آن راهکار مشخص کرد یعنی اگر پاسخ مثبت بود که ما این مسئولیت را داریم، باید توأمان به اختیار آن فکر کنیم و برای آن به دنبال راهکار باشیم.
در این راستا من پیشنهاداتی دارم که بخشی از آن در حیطه وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی است و شاید ما نتوانیم کاری در این حوزه انجام دهیم اما اگر شخص آقای شهردار این باور را داشته باشد و تصور کند که نمایندگان باید مستقیماً پاسخگوی مردم باشند و شهردار باید غیرمستقیم از طریق نمایندگان به مردم پاسخ بدهد، نمی‌توان مسئولِ مسلوب‌الاختیار داشت، چرا که ممکن است نمایندگان کنار هم بنشینند و با هم تفاهم کنند. این در حالی است که چنین تفاهمی پیش از انتخاب شهردار هم وجود داشت و آقای حناچی این وعده را به تمام کمیسیون‌ها داد که در انتخاب معاونین خود، با نظر کمیسیون تخصصی اقدام خواهد کرد درحالی‌که این اتفاق تاکنون رخ نداده است.
این وعده‌ها در حد توافق‌های شفاهی است و هیچ الزام قانونی ندارد. قرار بود یک طرح در راستای پایش اعضای شورا و طرحی دیگر در خصوص رأی آوردن کابینه آقای شهردار تهیه شود که گفته شد پیشنهاد دهنده آن را پس گرفته است
پایش موضوعی جداگانه است ولی طرحی درباره رأی‌اعتماد مطرح نشده که پس گرفته شود.
موضوعاتی در زمینه بارش افکار مطرح شده ولی به شکل مکتوب نبوده و در قالب طرح دنبال نشده است البته من از مدافعین این موضوع هستم و فکر می‌کنم اگر همکاران اراده قوی داشته باشند، می‌توانیم روی آن کار کنیم و قطعاً می‌تواند زمینه‌ساز اتفاقات خوبی در سطح کشور باشد.
اساسی‌ترین مشکل در قانون شوراها این است که از زمان تصویب تا امروز هر بار که اصلاحاتی در قانون شوراها انجام شده، از اختیارات آن کم شده، درحالی‌که این قانون در جاهایی شورا را در تعامل با شهردار محدود می‌کند. به نظرم اولین تفاوتی که انتخاب و عزل شهردار نسبت به پیش از انقلاب داشته، این است که در قوانین پیش از انقلاب، شهردار با دو سوم آرای انجمن شهر انتخاب می‌شد و با نصف به علاوه یک، قابلیت عزل داشت. چنین انتصابی پس از انقلاب در تصویب قانون شوراها، تغییر کرد و کاملاً برعکس شد چرا که یک نفر را به راحتی می‌توان شهردار کرد البته در چنین شرایطی، به سختی می‌توان وی را حذف کرد.
مفهوم این مسئله آن است که پس از انتخاب شخص، می‌توان در بهترین حالت از وی طرح سؤال کرد و اگر پاسخی ارائه نداد، قدرت چندانی برای اجبار این فرد به پاسخگویی وجود ندارد چرا که بر اساس قانون موجود، نظارت مستقیم بر زیرمجموعه آن نمی‌شود و تنها کسی که می‌تواند از شخص منتخب سؤال کند، شخص شهردار است چون به لحاظ قانونی این امکان وجود ندارد که از معاون شهردار یا شهردار منطقه سؤال شود. این مسئله باعث می‌شود اگر شخص شهردار نخواهد با شورا تعامل کند، شورا هیچ ابزاری برای نظارت بر آن و هدایت آن به سمت مسیر مشخص شده که از ابتدا مد نظر شورا و کاندیدای شهرداری بوده، ندارد.
قانونی که برای شوراها در نظر گرفته شده، شاید در شهرهای با جمعیت 40 تا 100 هزار نفر تحقق پیدا کند، چرا که شهردار در این شهرها سرمشغولی چندانی ندارد که بخواهد برای هر مسئله‌ای در صحن شورا حضور یابد و پاسخگو باشد، درحالی‌که در شهری مثل تهران یا شهرهایی با بیش از 400 هزار نفر جمعیت، شهرداران مشغله فراوانی دارند و شورا نمی‌تواند برای هر موضوعی در صحن شورا از آنها سؤال کند. به نظر می‌رسد که قانونگذاری متمرکز ایراد دارد و باید تفاوتی نسبت به قانونگذاری در مجلس وجود داشته باشد و همانطور که قانون، تعداد اعضای شورا را بر اساس جمعیت شهرها، متفاوت ارزیابی کرده، در مورد نحوه تعامل اعضا با شهردار یا به طور کلی بخش اجرایی مدیریت شهری، باید سازوکار متفاوتی در نظر گیرد.
بر اساس اصلاحاتی که مجلس انجام می‌دهد، اگر در شهرهای بالای 500 هزار نفر جمعیت، بتوان فارغ از انتخاب شهردار، برای کابینه شهردار هم رأی اعتماد قائل شد، دور از منطق نیست اما متأسفانه مجلس شورای اسلامی تاکنون به این سمت سوق پیدا نکرده و امید می‌رود که در این راستا مجلس برنامه‌هایی را در نظر بگیرد. همچنین با توجه به مسئولیت آقای الویری در شورای عالی استان‌ها، ظرفیت حقوقدانان در بررسی طرح‌ها و پیشنهادهایی که در حال مطرح شدن است، بیشتر مورد استفاده قرار گیرد. من شخصاً محل مشورت شورای عالی استان‌ها نبوده‌ام ولی به عنوان کسی که دانش‌آموخته رشته حقوق است، فکر می‌کنم شورای عالی استان‌ها در این حوزه سرعت چندانی ندارد.
نکته اساسی دیگری که وجود دارد، نگاه شورای نگهبان به نهاد شورا است. به نظر می‌رسد شورای نگهبان نمی‌تواند نهاد شوراها را بپذیرد. در اصل هفتم قانون اساسی آمده است: «مجلس شورای اسلامی، شوراهای شهرستان، شهر، بخش، استان و نظایر آن، از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور است». وقتی واژه «اداره» به‌کار برده می‌شود، قانون به طور واضح شأن اجرایی به این نهادها می‌دهد.
فصل هفتم اصل 100 قانون اساسی به تعریف «شوراها» اختصاص دارد. در این اصل آمده است: «شورا ناظر بر فعالیت‌های شهرداری است». به نظر من اینجا نقطه اختلاف برخی از حقوقدانان با شورای نگهبان است، چرا که شورای نگهبان در اصل قبل یعنی اصل 99 قانون اساسی، تفسیر موسعی از واژه «نظارت» دارد و بر اساس آن تفسیر، به خودش اجازه می‌دهد که در مورد رنگ لباس و مدل کفش کاندیداها هم اظهارنظر کند البته در اصل بَعد (اصل 100 قانون اساسی) به لحاظ شأن تقنینی، هم‌عرض هستند و واژه «نظارت شورا بر شهرداری» چنان مضیق تفسیر شده که گویی نظارتی وجود ندارد.
اگر ما بپذیریم که نظارت اعم از نظارت پیشینی و پسینی گرفته شده است، برای نظارت حتماً به ابزار نیاز داریم و اگر بخواهیم از قاعده «اذنَ فی شیء» و «اذن فی لوازمها» استفاده کنیم، نمی‌توانیم ماشینی داشته باشیم که فرمان نداشته باشد، چرا که در چنین شرایطی نمی‌توان رانندگی کرد بنابراین نمی‌توان بدون ابزار و وسایل لازم، نظارت کرد. «اِذن فی شیء» یعنی اگر به کسی اذن در نظارت داده می‌شود، باید حتماً لوازم آن نظارت در اختیار قرار گیرد، البته به نظر نمی‌رسد این لوازم در حال حاضر توسط قانون در اختیار شوراها قرار گرفته باشد. ما باید بتوانیم قانون شوراها را با محوریت مدیریت یکپارچه شهری اصلاح کنیم نه آنکه یک قانون مجزا در کنار قانون شوراها در قالب قانون مدیریت یکپارچه شهری داشته باشیم، چرا که احتمال کم‌دقتی در جاهایی وجود دارد.
آیا این موضوعات در لایحه جدید مدیریت شهری پیش‌بینی شده است؟
خیر. ممکن است در قانونگذاری کم‌دقتی شود و در جاهایی، قوانین با هم در تعارض باشند. با توجه به «قانون شوراها» و «قانون مدیریت یکپارچه شهری» که ممکن است دارای ماده و با یکی دیگر از مواد قانون شوراها در تعارض باشد یا ابهامی را به وجود بیاورد که این مسئله در اجرا کار را سخت‌تر خواهد کرد، بهتر است به جای اینکه به سمت تورم قانونی برویم، قانون موجود را اصلاح کنیم. به نظر می‌رسد که ما نیاز داریم در کنار این موضوع، قانون شهرداری‌ها را اصلاح کنیم. قانون شهرداری‌ها بسیار قدیمی است و امروزه کارآمدی لازم را ندارد.
به رغم آنکه قانون در رابطه با استارت‌آپی مانند اسنپ که کار تاکسیرانی را انجام می‌دهد، می‌گوید: «وظیفه نظارت بر تاکسیرانی بر عهده شهرداری‌ها است»، ولی این استارت‌آپ هیچ مجوزی از شهرداری اخذ نکرده و شهرداری نمی‌تواند در نرخ‌گذاری آن هیچ‌گونه نظارت یا دخالتی داشته باشد. به نظر من، قانون حتماً باید اصلاح شود چون این نوع اپلیکیشن‌ها و فناوری‌های نوین در قالب استارت‌آپ، مجوزشان را از وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات می‌گیرند و علی‌رغم اینکه در کار تاکسیرانی ورود پیدا می‌کنند اما شهرداری‌ها هیچ‌گونه نظارتی نمی‌توانند بر آن داشته باشند. در موارد مشابه و حوزه‌های دیگر هم چنین مسائلی وجود دارد.
به طور مثال قانون شهرداری‌ها که مربوط به پنج دهه پیش است، کارآیی لازم را برای عصر امروز نداشته و نیاز به تغییر دارد که همزمان دو تغییر به هم متصل شوند و اتفاقات بهتری را در راهبرد مدیریت شهری رقم بزنند.
یکی دیگر از مسائلی که باید اتفاق بیفتد، تصویب قانونی به نام «قانون شورای عالی استان‌ها» است و عمده‌ترین مسئله‌ای که باید در این قانون به آن پرداخته شود، ایجاد یک مرجع واحد برای مقررات‌گذاری امور شهری و روستایی است. قانون اساسی در رابطه با آئین‌نامه داخلی شوراها می‌گوید که «شورای عالی استان‌ها پیشنهادش را به هیئت وزیران بدهد و هیئت وزیران آن را به تصویب برساند»؛ این در حالی است که افرادی در کابینه و هیئت وزیران حضور دارند که ممکن است هیچ‌گونه ارتباط و دید لازم و مناسبی نسبت به حوزه مدیریت شهری نداشته باشند.
هیئت وزیران دغدغه‌ای نسبت به این مسائل ندارند.
هیئت وزیران در تصویب آئین‌نامه هم با دقت لازم عمل نخواهند کرد و نمی‌توانند امور داخلی شوراها را به بهترین شکل پیش ببرند. اتفاقی که در یکی از دوره‌ها رخ داد، این بود که شورای عالی استان‌ها پیشنهاد مبسوطی را برای آئین‌نامه داخلی به هیئت وزیران ارسال کرد، سپس هیئت وزیران به این نتیجه رسیدند که مواد آن زیاد است و فرصت رسیدگی به آن وجود ندارد و لذا تعداد موارد را کاهش دادند و اعلام کردند که بقیه موارد را به آئین‌نامه داخلی و مصوبات خودشان ارجاع می‌دهند. در چنین شرایطی، چیزی که مد نظر شوراها است، تأمین نخواهد شد. اگر مرجع واحد مقررات‌گذاری در امور شهری و روستایی به شورای عالی استان‌ها سپرده شود، قطعاً می‌تواند دقیق‌تر و بهتر نظراتی که برآیند خود شوراها است را به تصویب برساند و امور مربوط به شهرها و روستاها را بهتر به پیش ببرد. همچنین این نهاد می‌تواند اثرگذاری‌های دیگری هم داشته باشد.
در مورد نسبت شورا و شهردا باید گفت علی‌رغم آنکه قانون اساسی جوازی در حد اجرا را در شرایط فعلی به شوراها داده اما مجلس شورای اسلامی این جواز را از شوراها گرفته و شورا را به طور کامل بی‌اثر کرده است. به نظرنمی‌رسد که شوراها بیش از انتخاب شهردار، بتوانند فعالیت اساسی دیگری را انجام بدهند. در این راستا مهم نیست که بودجه مطرح باشد. ممکن است تصور شود که تصویب بودجه، یکی از وظایف مهم شوراها است در حالی که با قاطعیت می‌گویم در شهری مثل تهران، بودجه مصوب شورا برای شهرداری هیچ اهمیتی ندارد و بر اساس بدعتی که در قالب کمیته تخصیص گذاشته شده، شهرداری هر مبلغی که بخواهد به هر پروژه تخصیص می‌دهد و هر آنچه که نخواهد را تخصیص نمیدهد یعنی آنچه که شورا تصویب کرده در یک طرف و خواسته کمیته تخصیص، در طرف دیگر قرار دارد. بنابراین به نظر می‌رسد تنها اتفاق اصلی که شوراها رقم می‌زنند، انتخاب شهردار است.
به همین دلیل است که شهردار مسائل را چندان جدی نمی‌گیرد چون دست شوراها در نظارت خالی است و این رابطه (رابطه شهردار و شورا) به سلیقه شهردار تنظیم می‌شود.
ما تاکنون توانسته‌ایم بر اساس سلیقه شهردار و میزان احترامی که شهردار برای رأی مردم قائل است، تعامل آن را با شوراها ببینیم. اگر شهرداری برای رأی مردم هیچ ارزش و احترامی قائل نباشد، طبیعتاً شورا را در تصمیم‌های اساسی‌اش دخالت نمیدهد و کارهایش را رأساً پیگیری می‌کند. اگر بخواهیم این مسئله را به شکل اساسی حل کنیم، باید این تغییر را در مجلس شورای اسلامی و در متن قانون داشته باشیم. به نظر می‌رسد در مجلس شورای اسلامی دو علت وجود دارد که در حال حاضر اتفاق مثبتی برای شوراها رقم نخورده البته در ادوار مختلف این ایراد مشهود است. دو دسته نماینده در مجلس وجود دارد؛ دسته اول، نمایندگان شهرهای بزرگ یا کلانشهرها و دسته دوم، نمایندگان شهرهای کوچکتر. نگاه نمایندگان شهرهای کوچکتر، سیاسی نیست، بلکه بیشتر نگاهشان به امور شوراها، شوراهای محلی و منطقه‌ای است.
ما شاهد بودیم که نمایندگان مجلس، شوراها را رقیب خودشان در انتخابات مجلس می‌دانستند. بر این اساس آنها به جای آنکه بخواهند جایگاه را مستحکم کنند، تلاش کردند که امکانات و اختیارات رقیب بالقوه را بکاهند. دسته دوم، نمایندگان کلانشهرها هستند که تعداد آنها حدود یک سوم یا یک چهارم تعداد کل نمایندگان مجلس شورای اسلامی است، نوعاً نگاه سیاسی دارند و موضوعات را به مسائل کلان کشور ربط می‌دهند. نمایندگان کلانشهرها دو گروه هستند؛ اصلاح‌طلب و اصولگرا. گروه اصولگرا چون از نگاه شورای نگهبان که بسیار مضیق است، از پروژه نظارت برای شوراها تبعیت می‌کند، خواهان بسط اختیارات و وظایف شوراها است و لذا همه نمایندگان از جمله نمایندگان کلانشهرها، مدافع افزایش اختیارات شوراها نیستند.
گمان می کنم تمام نمایندگان اصلاح طلب هم دغدغه شورا را ندارند؟
در گروه اصلاح‌طلبان باید بر این مسئله صحه بگذاریم که همه آنها این دغدغه را ندارند که وظایف و اختیارات شوراها، بیشتر و بر اساس قانون اساسی به آنها پرداخته شود چرا که این اتفاق تاکنون رقم نخورده است. پیش‌بینی بنده این نیست که این موضوع به راحتی به سرانجام برسد مگر آنکه شورای عالی استان‌ها عزم جدی داشته باشد، شوراهای شهرها به طور جد ورود کنند و با نمایندگان رایزنی داشته باشند تا بتوانیم به این سرانجام برسیم.
_620.JPG)